Проливы, соединяющие Черное море со Средиземным морем, всегда имели огромное политическое, экономическое и военное значения для международного судоходства. В 1936 г. в швейцарском городе Монтре была подписана Конвенция, создавшая правовую базу, по сей день регулирующую транспортные потоки через Босфор и Дарданеллы. Целью Конвенции было обеспечить политическое равновесие в Черноморском регионе и упорядочить судоходство в Проливах и Мраморном море. Ввиду этого из 29 статей Конвенции 16 относятся к военным кораблям (ВКР), 6 к гражданским судам, а из 5 Приложений к Конвенции 4 также носят военный характер. В Конвенции зафиксировано особое положение Черноморских государств (ЧМГ), имеющих право в мирное время проводить ВКР без ограничений (за исключением авианосцев) при соблюдении определенных условий. Проход нечерноморских военных кораблей (НЧВКР) в мирное время ограничено тоннажем и временем пребывания в Черном море. В военное время проход нечерноморских государств (НЧМГ) запрещается полностью, а режим Проливов полностью зависит от Турции.
В отношении торгового мореплавания зафиксировано право свободного прохода через Проливы всех государств независимо от флага и груза, символические тарифы за санитарный контроль и отсутствие контроля над коммерческим судоходством. Таким образом, преимущественно военный характер Монтре привел к тому, что экономический раздел данного документа оказался гораздо менее разработан, по сравнению с детально прописанными военными статьями Конвенции. Однако недостатки конвенции Монтре в этом отношении стали ясны гораздо позже. Теперь после краткого обзора самой Конвенции следует перейти непосредственно к теме доклада.
К началу 1920-х гг. РСФСР и Турция находились во многом в одинаковом положении: обе страны устали от 10-летнегг периода войн и внутренних смут, обе жаждали мира, обе желали выхода из международной изоляции, у обоих начинался процесс становления новой государственности. Это предопределило тесное сближение двух молодых республик на первом этапе, закончившееся подписанием 16 марта 1921 г. Договора о дружбе и братстве. Однако уже на тот момент их цели в Черноморском регионе были различны. Если для РСФСР главным условием безопасности было закрыть Проливы для всех ВКР (т.е. добиться для Черного моря статуса «закрытого моря»), то Турция, с трудом отстоявшая свое право на существование, стремилась обеспечить неприкосновенность территории в своих этнографических границах. Ввиду этого Республика не связывала свою безопасность не только с регионом Черного моря, но даже непосредственно с зоной Босфора и Дарданелл, согласившись в итоге на их демилитаризацию. В результате, 24 апреля 1923 г. в швейцарской Лозанне между Турцией и странами Антанты с их союзниками был подписан мирный договор, фактически означавший прекращение 1-ой мировой войны. Турция добилась международного признания, однако ее суверенитет в зоне Проливов был сильно ограничен. Кроме демилитаризации Босфора и Дарданелл Турция была вынуждена передать Проливы под международный контроль, а также предоставить НЧВКР доступ в Черное море без серьезных ограничений.
Тем не менее, именно тот факт, что в Лозанне Державы (прежде всего Великобритания) сумели реализовать свою давнюю мечту – свободу военного мореплавания, предопределило недолговечное существование Лозаннской конвенции. Турция, для которой вопрос ее национальной безопасности вплоть до середины ХХ в. оставался первостепенным, не могла долго терпеть положение, при котором ее историческая столица (Стамбул) и сравнительно небольшая территория могли оказаться под ударом с моря даже в том случае, если сама она не вела войны. В этом отношении она могла опереться на поддержку Советского Союза, заинтересованного, если не в закрытии Черного моря, то, по крайней мере в ограничении военного транзита через Проливы со стороны НЧМГ. В итоге, когда 11 апреля 1936 г. Турция направила ноту участникам Лозанны о пересмотре Конвенции о Проливах, СССР (с небольшими оговорками) поддержал турецкую инициативу.
На конференции в Монтре, проходившей 22 июня – 21 июля 1936 г. вновь обозначилось несовпадение советской и турецкой позиций. Советская сторона по-прежнему исходила из концепции «закрытого моря» с небольшими исключениями. Турция же все, более осознавая ключевое для себя значение Проливов, готова была за демилитаризацию Босфора и Дарданелл пойти на значительные уступки главному на тот момент советскому геополитическому противнику – Великобритании. В итоге основная борьба на конференции развернулась между СССР и Англией, в ходе которой советской делегации удалось добиться права на свободный проход через Проливы черноморских военных кораблей (ЧВКР) при существенном ограничении военного транзита со стороны НЧМГ. Экономические статьи Лозанны вошли в конвенцию Монтре с незначительными изменениями. Советская сторона исходила из реалий: совместная советско-турецкая оборона Проливов была невозможна, ни западные державы, ни сама Турция не согласились бы допустить СССР к контролю над стратегическим узлом Восточного Средиземноморья. В этих условиях оптимальным вариантом оставалось передать ключи от Проливов в руки Турции, крайне заинтересованной в дружеских отношениях с Советским Союзом, ограничив ее права (до некоторой степени) международным контролем.
Таким образом, СССР одержал в Монтре дипломатическую победу, которая, однако, напрямую зависела от политики Турции. В результате, после смерти Кемаля Ататюрка (в 1938 г.) между СССР и Турцией начался период охлаждения, продлившейся до начала 60-х гг. Это объяснялось:
1) Прозападной ориентацией Турции, обусловленной желанием решить свои территориальные проблемы (вопрос о спорном Александреттском санджаке), ликвидировать Оттоманский долг и, главное, в условиях начавшейся итальянской экспансией в Восточном Средиземноморье и германской в Европе, обеспечить свою безопасность путем заключения договоров с Англией и Францией (англо-франко-турецкий договор о взаимопомощи от 19 октября 1939г.).
2) Советско-германским сближением, закончившемся подписанием 23 августа 1939 г. пакта Риббентропа-Молотова. Это исключило антигерманскую направленность советско-турецкого пакта о ненападении, переговоры о котором интенсивно велись в апреле-августе 1939 г., сделав его подписание невозможным.
3) Советско-германскими консультациями в Берлине в ноябре 1940 г. по поводу изменения конвеции Монтре в пользу СССР, с предоставлением последнему военно-морской базы (ВМБ) в Проливах (в Зогулдаке, в шаговой доступности от Босфора). Хотя СССР и отказался вести переговоры по этому вопросу за спиной Турции, сам факт таких переговоров, о которых Германия, несомненно ставила в известность Анкару, должен был произвести на правительство Турции неблагоприятное впечатление.
4) Политикой дружественного нейтралитета Турции по отношению к Германии в период войны. Система договоров, заключенных Турцией с основными воюющими державами (договор 1939 г., советско-турецкий договор о дружбе и нейтралитете от 19 декабря 1925 г. и германо-турецкий пакт о ненападении от 18 июня 1941г.) позволила Анкаре остаться в стороне от мирового конфликта. При этом, исходя из анализа расстановки сил на 1-ом этапе войны, и учитывая присутствие германских войск в Греции и Болгарии, Анкара неоднократно пропускала в Черное море германские ВКР под торговым флагом.
Это, а также отказ Турции плоть до самого конца войны вступить в антигитлеровскую коалицию, поставили Турцию после войны в состоянии относительной международной изоляции. В результате СССР решил воспользоваться английской инициативой и избавиться от зависимости от Турции в плане режима Проливов, поставив их под совместный советско-турецкий контроль (предложение о пересмотре конвенции Монтре поступило на Тегеранской конференции в 1943г. от премьер-министра Великобритании У.Черчилля, желавшего использовать это, чтобы заставить Турцию вступить в войну и таким образом предотвратить появление советских войск на Балканах). В итоге в ходе Ялтинской и Потсдамской конференций в 1945 г. СССР добился того, что по этому вопросу между державми-победительницами и Турцией был начат обмен мнениями. Остановлюсь на двух наиболее важных моментах этих переговоров.
Первое, это переговоры заместителя главы советского правительства и наркома иностранных дел СССР В.М.Молотова с турецким послом в Москве С.Сарпером 7 и 18 июня 1945 г. в связи с денонсацией СССР договора 1925 г. В ходе этих переговоров Турция продемонстрировала готовность пойти на уступки СССР в плане создания советской ВМБ в Проливах в обмен на отказ последнего от территориальных претензий (Карс и Ардаган). Отказ СССР привел к тому, что вопрос о новом режиме Проливов был изъят из сферы двусторонних переговоров, став предметом международного обсуждения.
Второе, это нота США от 2 ноября 1945 г., которая исключала советско-турецкий контроль над Проливами, но предоставляла морской и военный транзит «на вечные времена» для ЧМГ с закрытием в мирное время Босфора и Дарданелл для НЧВКР, кроме особых случаев, в виде согласия ЧМГ или по решению ООН. Это была реальная база для переговоров, ввиду согласия Турции на американские предложения и положения СССР как члена Совета Безопасности ООН и сильнейшей черноморской державы (таким образом, Черное было бы практически гарантировано от проникновения НЧВКР в мирное время). Тем не менее этот проект не сотоялся из-за желания СССР добиться реализации своих целей в полном объеме.
Резюмируя послевоенную историю конвенции Монтре (конец обмену мнениями по этому вопросу был положен советской нотой от 24 сентября 1946г.), следует придти к выводу, что попытка СССР решить вопрос о советско-турецком контроле над Проливами рамках двусторонних переговоров с Турцией была изначально обречена на поражение. Реальной основой для переговоров могла стать американская нота, которая лишала антисоветскую коалицию поддержки ее главного участника – США. Таким образом, причины непонятного упорства СССР в реализации явно невыполнимых требований следует искать не в объективных, а в субъективных причинах, главной из которых являлась явная переоценка советским руководством возможностей СССР после победы над Германией.
Лишь через семь лет (после смерти И.В.Сталина) стало возможным восстановление доверительных отношений между СССР и Турцией. 30 мая 1945г. СССР отказался от территориальных претензий к Турции, признав также, что конвенция Монтре вполне отвечает безопасности двух стран. Это заявление дало в дальнейшем мощный импульс культурному и экономическому сотрудничеству СССР и Турции, который начался в начале 1960-х гг.
В 1950-1960-е гг. не становились причиной для обострения советско-турецких отношений, Несмотря на известную обеспокоенность СССР периодическим заходом ВКР НАТО в турецкие порты, претензий к Турции по поводу соблюдения конвенции Монтре не возникало. Более того, несмотря на запрет авианосцам (АВН) проходить через Проливы, Турция в 1970-е гг. фактически приравняла советские АВН к противолодочным ВКР, предусмотренных Конвенцией 1936 г. Это не вызвало протеста у НАТО, что показывает, что в 1970-1980-е гг. между СССР, Турцией и ее союзниками по НАТО сложился своеобразный консенсус в отношении военных статей Монтре.
Переходя к современному этапу, следует отметить, что после развала СССР наметилось три аспекта российско-турецких отношений, связных с конвенцией Монтре: вопросы торгового судоходства через Проливы, проблема обходных нефтепроводов, военные аспекты режима Босфора и Дарданелл.
1) Вопросы торгового судоходства через Проливы. Выше уже было сказано, что на момент принятия Конвенции главной задачей было решение вопроса о проходе через Проливы ВКР СССР и западных держав. Ограничение коммерческого судоходства вообще не предусматривалось. Между тем в начале 1990-х гг. грузопоток через Проливы резко возрос. Треть аварий в Проливах за 1952-1992 гг. приходились на 1987-1991 гг. Это заставило Турцию принять меры по ограничению торгового судоходства. Первые попытки ограничить транзит были предприняты в 1920-е гг. и 1980-е гг. Однако Регламент о судоходстве, принятый Турцией 1 июня 1994 г. касался уже всех торговых судов, следующих через Проливы (ранее ограничения касались, главным образом, турецкого торгового флота). Это противоречило первым трем статьям конвенции Монтре и элементам международного контроля над Проливами в 24-ой статье Конвенции. Благодаря этому заинтересованным странам во главе с Россией удалось добиться от Турции принятия 6 ноября 1998 г. нового Регламента, который снял наиболее спорные статьи. Тем не менее, политика Турции по ограничению транзита нефти через Проливы в 1998-2004 гг. была продолжена. Таким образом, ситуация, связанная с регулированием нефтетраффика далека от завершения.
2) «Проблема обходных нефтепроводов. Проблема нефтетранзита в начале 1990-х гг. была обусловлена борьбой Российской Федерации (РФ) и Турцией за поставку каспийских и кавказских энергоресурсов. РФ выступает за сохранение советских путей транспортировки нефти (нефтепровод (НФП) Баку-Новороссийск и далее морем через Проливы) Это выгоднее (даже с учетом ремонта) и позволяет не быть привязанными к турецким НФ. Турция, расположенная на перекрестке транзитных путей хочет стать энергокоридором между Востоком и Западом. Ключевую роль в этом должны сыграть НФП Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД), вступивший в строй в 2003 г. и порт Джейхан, расположенный на средиземноморском побережье Турции и способный замкнуть на себе нефть из Баку, Киркука (Ирак) и Самсуна (черноморский порт Турции). В этом случае каспийская нефть потечет сразу к Средиземному морю, минуя Черное. Москву не устраивал это вариант в силу односторонней привязки к БТД, лишение дополнительных прибылей за транзит азербайджанской и каспийской нефти и ослабления своего геополитического влияния в Закавказье. В 2004 г. Турция предложила РФ компромиссный НФП Самсун-Джейхан, который, обеспечивая загрузку НФП Баку-Новороссийск, перенаправлял транзит нефти из Проливов через турецкую территорию (приблизительно от трети до половины нефтепотока). Корректировка Турцией конвенции Монтре в сторону ужесточения режима Проливов для судов с опасными грузами привело к тому, что в августе 2004 г. Россия была вынуждена принять турецкое предложение (хотя раньше правительство РФ отказывалось от него). Таким образом, в современных условиях (при явной неразработанности экономического блока Монтре) Конвенция 1936 г. становится для Турции эффективным инструментом для изменения путей нефтетранзита. ( тем не менее проблемы остаются: 1) порт Джейхан оборудован по последнему слову техники, однако, способен ли он эффективно и без сбоев принимать нефть из трех крупнейших нефтепроводов; 2) РФ не отказалось от использования Проливов, которые для нее с географической точки зрения являются более удобным путем доставки энергоресурсов).
3) Военные аспекты режима Босфора и Дарданелл. По военному режиму конвенции Монтре у РФ и Турции практически нет разногласий. В период грузино-югоосетинского конфликта (в августе 2008г.) проход через Проливы и условия пребывания НЧВКР регулировался Турцией в соответствии с «духом Монтре», о чем говорит отсутствие формальных протестов России к условиям прохода и пребывания ВКР НАТО в Черном море. Таким образом, Турция добилась того, что исполнение ею обязанностей в отношении НАТО не нанесло ущерба ее отношениям с Россией. Обе стороны также выступают за сохранение Монтре и стремятся решать вопросы безопасности Черного моря в рамках существующих Черноморских организаций. В 2006 г., участвуя в средиземноморской программе НАТО «Активные усилия» (организована в 2001 г. для борьбы с терроризмом и пр.) РФ и Турция наложили вето на предложение США о распространении этой программы и на Черное море. Причиной этому служило опасение двух стран возможной ревизий конвенции Монтре в случае усиления позиций США на Черном море.
Таким образом, конвенция Монтре сыграла во многом ключевую и сложную роль в российско-турецких отношениях. Объяснялось это тем, что взгляды двух государств на Конвенцию разнились. Так СССР при всех официальных идеологемах являлся наследником геополитической традиции Российской империи, что выражалось в формуле: «Черное море – это закрытое советско-турецкое озеро». Выработка турецкой внешнеполитической концепции происходило несколько сложнее Прошло немало лет, прежде чем из проливного государства Турция превратилась в подлинно черноморскую державу (процесс этот мы наблюдаем последние десять лет). В самом же начале республиканского периода Турция, с трудом отстояв свое право на существование, рассматривало конвенцию Монтре, прежде всего как расширение зоны своей национальной безопасности. Безопасность Черного моря в связи с этим отодвигалась на второй план, а ключевую роль приобретала политика лавирования между ведущими державами. Это исключало возможность совместного советско-турецкого контроля над Проливами, поскольку грозили Турции частичной потерей суверенитета, а также ставили вопрос о ее компетентности, как регулятора Проливов. Вот почему сопротивление турецкой дипломатии советским требованиям в 1945-1946 гг. носило столь принципиальный характер, а отказ СССР от своих планов привел в итоге к нормализации и установлению дружественных отношений между двумя странами, продолжающимися вплоть до сегодняшнего дня.
РФ и Турция не заинтересованы в ревизии военных статей Монтре, гарантирующие им преобладание в Черноморском регионе и выступают с рядом инициатив, ограничивающих роль НАТО в Черном море. Это говорит о том, что в долгосрочной перспективе Россия и Турция будут исходить из необходимости сохранить военные статьи конвенции Монтре. Что же касается экономического раздела Конвенции, то именно его неразработанность не исключает возможности поднятия вопроса о пересмотре экономических статей Монтре. В определенной степени это соответствует интересам Турции, поскольку свобода торгового мореплавания создает для нее много проблем. В то же время, многие в Турции опасаются, что пересмотр Монтре может в итоге поставить вопрос о суверенитете Турции над Проливами. К тому же, за последние пятнадцапть лет Турция доказала, что может ограничить свободу судоходства, не выходя чрезмерно за рамки Конвенции. Проблему перегрузки Проливов призваны также разрядить обходные нефтепроводы. Все это позволяет сделать вывод, что в ближайшее время вопрос о пересмотре экономических статей Монтре не будет поставлен на повестку дня.
